Код: Выделить всё
Долгинова В. А., Рыбальский Н. Н. Особенности международной правовой охраны окружающей среды // Использование и охрана природных ресурсов в России. — 2019. — № 1. — С. 99–106.ОСОБЕННОСТИ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
В.А. Долгинова, Н.Н. Рыбальский
факультет почвоведения МГУ им. М.В. Ломоносова
Аннотация. В статье рассмотрены аспекты формирования международного экоправа. Изучены международные природоохранные организации и проанализирована их деятельность. Проведен обзор системы ООН и других международных правовых институтов, связанных с охраной окружающей среды. Выделяются особенности понятийной базы в международном экоправе. Проанализированы правовые источники эконорм и выделены основные системообразующие документы, связанные с экоправом. Выявлены основные особенности международного права охраны окружающей среды, затрудняющие создание Нового экологического миропорядка.В.А. Долгинова, Н.Н. Рыбальский
факультет почвоведения МГУ им. М.В. Ломоносова
Ключевые слова: экология, законодательство, право, охрана природы, окружающая среда, природная среда, природоохранные организации, ООН, экологическое право, экоправо, эконорма, мягкое право, твердое право, новый экологический миропорядок.
Введение
Государственные границы являются социальным конструктом, который не может отражать природную зональность или типологию – природные среды пронизывают административные образования, находясь в постоянной взаимосвязи друг с другом, а загрязняющие вещества и последствия экологических катастроф беспрепятственно распространяются по территории Земли, несмотря на визовый режим и санкции.
Почти два столетия назад человечество осознало, что природоохранная деятельность внутри отдельного государства не может быть в полной мере эффективна, если она не основана на международном сотрудничестве, и сегодня основные принципы кумулятивного воздействия стран на смежные среды (Мировой океан, атмосфера, почвы, ближний космос и др.) регулируется мировым сообществом посредством норм международного права [1]. Система норм международного права по охране природы уже стала полноправной частью развития ноосферы [2] – нового эволюционного состояния биосферы Земли, модифицируемого силой человеческого разума.
Зарождение международного права по охране окружающей среды датируется 2 августа 1839 года, когда была заключена первая двусторонняя международная Конвенция о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции [3]. Первой глобальной природоохранной конвенцией, которая вступила в силу, явилось Соглашение 1902 г. по защите некоторых видов птиц, полезных в сельском хозяйстве [4]. Изначально заключались преимущественно международные соглашения с небольшим количеством участников, так как решались вопросы, затрагивающие пограничные территории, но не вопросы глобального масштаба, так как в этот период еще не существовало специальных надправительственных учреждений, занимающихся общемировыми природоохранными задачами.
Важнейший этап формирования современной системы международного экологического права был инициирован в 1972 году на конференции Организации Объединенных Наций (ООН) по проблемам окружающей человека среды [5]: были отмечены «опасные уровни загрязнения воды, воздуха, земли и живых организмов; серьезные и нежелательные нарушения экологического баланса биосферы; разрушение и истощение невосполняемых природных ресурсов» и провозглашено, что «природные ресурсы земли … должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений», в том числе посредством решения международных природоохранных проблем «в духе сотрудничества всех стран». Была создана система международных учреждений, перед которой были поставлены задачи охраны природы.
Международные природоохранные организации
Большое значение в обеспечении международного экологического правопорядка принадлежит международным организациям. История возникновения первых международных объединений относится еще к началу VI века до н.э. Это были военно-политические союзы городов и общин, которые можно назвать прообразами международных организаций. Первая официальная международная организация – Центральная комиссия по навигации на Рейне – возникла в начале XIX века на основании соглашения между Германией и Францией.
Постепенно всевозрастающая глобализация привела к экспоненциальному развитию межправительственного сотрудничества. По данным Союза международных ассоциаций в 1978 г. существовало 2420 международных организаций, тогда как в настоящее время их насчитывается уже более 71 тысяч [6], часть из которых выполняет функции по охране окружающей среды.
Под международной организацией понимается объединение государств, имеющее следующие неотъемлемые особенности:
• учреждено международным договором;
• имеется международная правосубъектность (т.е. организация имеет полномочия создавать международные нормы права, заключать и исполнять международные договоры);
• есть постоянные органы управления;
• характер деятельности – постоянный.
У каждой международной организации есть свои цели, задачи и функции, описываемые в учредительном акте, а так же определен список государств-участников, который может меняться со временем. Ведущая роль в международной охране окружающей среды принадлежит ООН (ее органам и специализированным учреждениям), которая была создана 24 октября 1945 г. в Сан-Франциско, Калифорния, США [7] после Второй мировой войны представителями 51 страны, включая СССР, поддерживающими идею мира, безопасности и прав человека. В соответствии с Уставом (ст. 7) главными органами ООН являются Генеральная Ассамблея (ГА), Совет Безопасности (Совбез), Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС), Совет по Опеке, Международный Суд и Секретариат. На настоящий момент число государств-членов ООН достигло 193. Официальные языки: английский, арабский, испанский, китайский, русский, французский.
Главными органами ООН были созданы вспомогательные организации, обладающие значительной самостоятельностью – существует понятие «система ООН», в которую входит:
• Непосредственно ООН (ГА, Совбез, международный суд и секретариат) и ее вспомогательные органы, фонды и программы (ЮНЕП, ЭКОСОС и др.);
• Специализированные учреждения (ФАО, ВОЗ, ЮНЕСКО и др.);
• Связанные с ООН организации и институты, которые установили с ООН договорные отношения о сотрудничестве (МАГАТЭ, МСОП и др.).
Таким образом, структура международной системы природоохранных организаций ООН состоит из трех основных групп. Рассмотрим каждую из них:
I. Центральная группа организаций ООН по охране окружающей среды
Генеральная Ассамблея уполномочена обсуждать любые вопросы или дела в пределах Устава ООН и делать в их отношении рекомендации. При Генеральной Ассамблее в том числе имеется Научный комитет по действию атомной радиации, Комитет по использованию космического пространства в мирных целях и некоторые другие органы, способствующие развитию природоохранной деятельности.
В 1972 году по рекомендации Стокгольмской первой универсальной конференции ООН Генеральная Ассамблея на своей XXVII сессии, посвященной проблемам окружающей среды, учредила Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП). В этого момента началось активное развитие природоохранных программ. Штаб-квартира ЮНЕП находится в г. Найроби (Кения), в сессиях участвуют представители около 100 стран мира; все вместе они решают критически важные вопросы охраны природы – контроль последствий изменения климата, борьба с опустыниванием земель, сохранение и восстановление почв, контроль вырубки леса, поддержание запасов пресной воды, контроль и очистка загрязнений природных сред, сохранение биоразнообразия на Земле.
ЮНЕП создала собственный веб-сайт по тематике права окружающей среды и разместила в интернете объединенную базу данных – свою, Продовольственной и сельскохозяйственного организации Объединенных Наций (ФАО) и Международного союза охраны природы (МСОП) под названием "ЭКОЛЕКС" (http://ecolex.org/), впервые предоставившую в распоряжение широкой аудитории большой объем актуальной информации о международном праве охраны окружающей среды. В рамках ЮНЕП действует Глобальная система мониторинга с Международной справочной службой информации по окружающей среде.
Секретариат ООН через деятельность некоторых своих органов – секретариаты региональных экономических комиссий, отдел ресурсов и транспорта, центр по природным ресурсам, энергии и транспорту, отдел по науке и технике – так же участвует в природоохранной деятельности. Секретариат ООН состоит из Генерального секретаря и вспомогательного персонала. Генеральный секретарь назначается ГА ООН по рекомендации Совета Безопасности, принятой по принципу единогласия сроком на 5 лет. С 2017 года и по настоящее время Генеральным Секретарем является Антониу Гутерреш (Португалия).
Совет Безопасности ООН занимается вопросами поддержания мира и безопасности; функционирует на основе единогласия его членов, так как все решения принимаются по результатам голосования, где у каждого постоянного члена (Великобритания, Китай, Россия, США, Франция) есть право вето. Помимо основополагающих мер по урегулированию односторонней агрессии государств и разрешению споров, ведущих к международным трениям и потенциальному урону окружающей среде вследствие вооруженных и иных конфликтов, Совбез ведет активную работу в рамках Комитета по нераспространению ядерного, химического и биологического оружия, а также средств его доставки, что представляет угрозу не только для поддержания международного мира, но и для состояния окружающей среды.
Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС) ведет масштабную деятельность по развитию международного права охраны окружающей среды, проводит международные конференции. В состав Совета входит ряд функциональных и региональных комиссий, тематические комитеты и экспертные органы. Региональные комиссии играют ключевую роль в решении локальных задач охраны природы. С точки зрения глобальной охраны окружающей среды важной составляющей является работа Комиссии по устойчивому развитию в структуре ЭКОСОС (создана по итогам Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Бразилии, 1992 г.), а также проведение исследований и составление международных экологических докладов.
Международный Суд ООН – главный международный судебный орган, располагается в Гааге (Нидерланды). Его целью является мирное решение спорных вопросов и разногласий между государствами для поддержания правопорядка на Земле. В Международный суд поступают дела, в том числе касающиеся охраны природы, так как в его составе имеются специалисты, владеющие следующими компетенциями: знание основных принципов охраны природы, владение навыками экологической оценки состояния природных сред, системный подход с учетом границ юрисдикции государств. В 1977 году международным Судом было вынесено первое экологическое решение (по делу Габчиково-Надьмарош: Венгрия / Словакия) [8], утверждавшее, что появились «новые нормы международного экологического права», которые необходимо учитывать.
С 1993 года Международный Суд показал особую заинтересованность в решении споров по охране окружающей среды, создав Палату по экологическим вопросам; правда, в 2006 году ее расформировали в более общие структуры, так как за 13 лет ее существования ни одного дела в нее не поступило. Это было связано, вероятно, с тем, что во-первых, государства не были в состоянии однозначно классифицировать свой спор исключительно как «экологический» и отделить его от экономического. Во-вторых, решение глобальных природоохранных задач (контроль разрушения озонового слоя, изменение климата, охрана почв и др.), не порождало судебные разбирательства, т.к. международные природоохранные договоренности зачастую были основаны на концептуальных подходах и «мягком праве» (т.е. являлись рекомендациями или декларациями о намерениях, основанных на добровольном их исполнении, и вследствие чего не имеющих реальной юридической силы).
В 2018 году Международным Судом впервые было рассмотрено дело об экологической компенсации (дело Коста-Рики против Никарагуа) [9]. Между двумя странами шел территориальный спор за остров Калеро, в ходе которого Никарагуа заявляла, что Коста-Рика «причинила крупный ущерб окружающей среде на ее территории» при строительстве дороги вдоль реки Сан-Хуан и потребовала в том числе финансовую компенсацию. Решением Международного Суда был признан суверенитет Коста-Рики над спорной территорией и присуждена компенсация от Никарагуа в том числе за причиненный вред окружающей среде, носивший «системный характер».
Стоит упомянуть, что Международный Суд ООН – не единственный возможный надправительственный судебный орган по экологическим вопросам. К примеру, с 1994 года вопросами мирового экологического регулирования стала заниматься еще одна международная неправительственная организация, созданная в Мехико (Мексика), – Международный суд экологического арбитража и примирения (ICEAC). Организация проводила юридические консультации, предлагала услуги по поиску компромиссных решений или полноценному арбитражному процессу по принципу третейского суда (т.е. суда, где полномочия и деятельность определяется соглашением сторон). Суд рассматривал дела по вопросам загрязнения окружающей среды и возмещения экологического вреда, оценивал целесообразность недопущения, приостановления или прекращения экологически вредной деятельности, изучал споры по совместному использованию государствами природных ресурсов. Суд представляли 28 юристов из 22 стран (России среди них не было). Судя по всему, данный суд не был востребован международным сообществом, и поэтому он формально просуществовал до 2011 года; за весь период его деятельности было проведено 6 консультаций, носивших экспертный характер.
II. Специализированные учреждения ООН
Организация становится специализированным учреждением ООН путем заключения специального соглашения (в соответствии с п.1 ст. 63 Устава ООН). Среди специализированных учреждений, играющих важную роль в международной охране окружающей среды, можно выделить следующие (Россия является их членами):
Всемирная метеорологическая организация ООН (ВМО) изучает степень антропогенного изменения климата планеты. Одним из направлений деятельности являются научные изыскания и наблюдения за атмосферой. Основная оперативная программа ВМО – Всемирная служба погоды, которая помимо сбора и предоставления членам ВМО метеорологической информации, занимается сбором и предоставлением государствам сведений об окружающей среде, изучает влияние человека на глобальные климатические изменения. В настоящие момент в состав организации входят 185 государств.
Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) ведет деятельность, нацеленную на охрану здоровья людей при взаимодействии их с окружающей средой, при необходимости оказывает безвозмездную гуманитарную помощь. Для охраны природы ВОЗ разрабатывает санитарные правила, реестры унифицированных предельно допустимых значений загрязнителей (ПДК) и проч. Цель ВОЗ – «достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья». Членами ВОЗ являются 194 государства.
Международная морская организация (ИМО) курирует вопросы охраны морей, готовит конвенции и проводит международные конференции по охране Мирового океана. Основная цель ИМО в области охраны окружающей среды – предотвращение загрязнения водных сред транспортными судами и промышленными установками. В состав ИМО входят 173 члена.
Международный фонд сельскохозяйственного развития (ИФАД) был создан в ноябре 1977 года. Фонд оказывает финансовую и техническую помощь проектам развития сельского хозяйства и поддержания экологической устойчивости агроландшафтов в развивающихся странах. Главная форма деятельности – предоставление льготных кредитов: беспроцентных на 50 лет с началом погашения через 10 лет; 4% на 20 лет с началом погашения через 5 лет; 8% на 15-18 лет с началом погашения через 3 года. Все члены Фонда имеют первоначальный голос плюс дополнительные голоса, обусловленные размером взноса в Фонд. В составе ИФАД 176 членов.
Организация объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) была создана в 1946 г. для охраны культурного и природного наследия, расширения экологической культуры и экологического образования. ЮНЕСКО занимается реализацией программ, в том числе, по охране окружающей среды, повышает уровень информированности и образования, занимается развитием технологий и коммуникаций. Это крайне важная деятельность, т.к. мировой опыт показывает, что повышение уровня экологического самосознания граждан оказывает влияние на всеобщее соблюдение норм в области охраны окружающей среды. И речь идет не только о бизнес-корпорациях – так, например, в США частные лица занимают первое место по количеству исков внутри страны, обвиняющих государственные органы в нарушении природоохранного законодательства; в России такие иски являются большой редкостью [10]. В составе ЮНЕСКО 195 государства.
Сельскохозяйственная и продовольственная организация ООН (ФАО) – фокусирует свою деятельность на решении задач обеспечения мировой продовольственной безопасности; важнейший результат ее деятельности заключается в создании и постоянной актуализации всемирных баз данных по сельскохозяйственному производству и составление карт почвенных ресурсов. ФАО ведет строгий международный контроль за качеством продовольствия, что привело к унификации и стандартизации во многих отраслях. В составе ФАО 196 членов.
В международной природоохранной деятельности участвуют и международные финансовые институты, в частности организации Бреттон-Вудской группы – Международный валютный фонд (МВФ) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и другие. Так, например, Всемирный Банк разработал руководящие принципы выявления и анализа деятельности наиболее опасных промышленных объектов в развивающихся государствах, создал управление по окружающей среде, где рассматриваются вопросы экологического риска и др.
III. Связанные с ООН организации и институты по охране окружающей среды
По инициативе ЮНЕСКО в 1948 г. была создана первая международная неправительственная природоохранная организация – Международный союз охраны природы и природных ресурсов – МСОП, важным достижением которой является составление реестров исчезающих видов растений и животных на Земле (международная Красная книга популяций редких и исчезающих видов и Зеленая книга уникальных природных ландшафтов).
Международный орган по морскому дну – был создан для специального контроля полезных ископаемых ресурсов общих вод на глубоководных участках морей и управления природоохранной деятельностью. Сегодня активно развиваются принципы «Blue Economy» («Голубая экономика»), подразумевающие эффективный и равноправный доступ государств к разработке и добыче полиметаллических конкреций, корок, сульфидов. Идет активная работа по формированию единых экологических стандартов ведения глубоководной добычи ресурсов. На данный момент в состав входят 187 государств.
Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) осуществляет контроль за обеспечением ядерной безопасности и охрану окружающей среды от радиоактивного загрязнения. Мирный атом, нераспространение ядерного оружия, восстановление экологической обстановки после инцидентов на АЭС – основные направления деятельности организации. Агентство сотрудничает с ФАО в рамках объединенного отдела по ядерным методам в области продовольствия и сельского хозяйства (селекция и генетика растений, борьба с насекомыми-вредителями, плодородие почв и проч.). В состав МАГАТЭ входит 170 государств.
Природоохранные организации системы ООН играют ключевую роль в формировании и реализации норм международного экологического права, но не являются исключительными – так же существует множество организаций и структур на разных уровнях международного и государственного управления, фокусирующихся на отдельных темах: Всемирный фонд дикой природы, Всемирное общество защиты животных, Международный совет по охране птиц, Европейское общество охраны почв и др. Несмотря на некоторую взаимосвязь организаций и совместную работу внутри системы ООН, координация международной природоохранной деятельности раздроблена на множество отдельных участков, найти общие точки соприкосновения даже между казалось бы формализованными электронными базами данных разных учреждений бывает просто невозможно.
Объекты международно-правовой охраны окружающей среды
Само понятие «окружающая среда» в международном и национальном праве зачастую трактуется неодинаково, так в международных соглашениях это понятие содержит в себе только «природную среду», а в российском законодательстве [11] различаются понятие «окружающая среда» и «природная среда»:
• окружающая среда понимается как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;
• природная среда – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.
То есть в национальном праве термин «окружающая среда» является более общим, чем «природная среда», и отдельно обособляет созданные человеком неприродные объекты. При этом в отечественном законодательстве объектами охраны природы являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. Если перейти на уровень международного права, то к объектам охраны окружающей среды нужно будет отнести те же компоненты, которые на уровне государства охраняются как «природная среда» (объекты и среды, созданные природой).
Разобщенность экологической терминологии наблюдается повсеместно, так в США [12] в понятие «окружающая среда» включены «природные, созданные человеком и измененные элементы окружающей Нацию среды, включая, но не ограничиваясь только ими, воздух, водное пространство, под которым подразумеваются моря, эстуарии, пресная вода; наземная окружающая среда, в которую входят, не ограничиваясь только ими: лес, засушливые и заболоченные районы, ряд городских, пригородных и сельских территорий». То есть национальное природоохранное законодательство может охватывать более широкий круг объектов (как в России и США), а избыточные для международного права неприродные (антропогенно-созданные) объекты могут охраняться при помощи отдельных документов, что вносит дополнительную неразбериху в сложную систему международных экологических норм.
Исходя из существующей практики международного права охраны окружающей среды все объекты подразделяются на:
• естественные – созданные природой;
• антропогенно-созданные с использованием природных объектов.
Объекты по их типу отношения к жизнедеятельности разделяют на:
• объекты живой среды (растения и животные);
• объекты неживой среды (вода, воздух, почва, недра, космос).
Последняя классификация, удобная для законотворчества, вызывает естественный для почвоведов (в том числе авторов данной статьи) вопрос – в какую категорию отнести почвы? Традиционно, в рамках международного права, почву относят к объектам неживой среды. С точки зрения «классического» почвоведения подобное дуалистическое разделение неверно в целом, т.к. почва – это многокомпонентная, биокосная система, включающая компоненты как живой, так и неживой природы, поэтому отнести ее к какой-то из этих двух правовых категорий невозможно.
В принципе, если рассматривать почвы в более «фундаментальном» смысле и не включать в их определение характеристику «плодородие», то к «потенциальным» почвам можно отнести и реголит, покрывающий Луну или Марс, дневная поверхность которых покрыта минеральными компонентами пород выветривания. Такой субстрат можно отнести к объектам неживой среды; наряду с подледными озерами Марса, (если там не окажется органики). Тогда, при такой классификации, почвы и водоемы на Земле следует относить к живой среде, т.к. водоемы изобилуют живыми организмами, образующими целостную экосистему; то время как почва помимо ее экосистемных функций еще и сама по себе состоит в том числе из гумуса – уникального комплекса органических веществ.
Возможен и другой, «экосистемный» подход – рассматривать почву не как «объект» среды, а как саму среду. В юридическом контексте данную концепцию реализовать довольно сложно, т.к. в отличие от естественнонаучных изысканий, где почва явственным образом является компонентом биогеоценоза, международные правовые нормы не оперируют подобной терминологией, поэтому пока что не могут корректно учитывать комплексный характер этого особого природного тела.
Есть так же путаница с двумя близкими понятиями – «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды». В международном законодательстве есть несколько основных подходов:
• экологическая безопасность включается в охрану окружающей среды;
• экологическая безопасность приравнивается к охране окружающей среды;
• экологическая безопасность включает в себя охрану окружающей среды;
• экологическая безопасность и охрана окружающей среды не связаны, но реализуются параллельно друг с другом.
Под экологической безопасностью в российском законодательстве понимается «состояние защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» [11]. То есть экологическая безопасность описывается как состояние, а охрана окружающей среды трактуется как определенная деятельность, комплекс мер по достижению этого состояния.
Существующая лексическая путаница свидетельствует о том, что в мировом сообществе до сих пор не утвердился приоритет унифицированного экологического права, и в каждом документе используется та трактовка, которая лучше вписывается в традиции издающей ее организации без строгого научного обоснования и единого согласия. На основании анализа документов по международно-правовой охране окружающей среды можно сделать вывод о том, что эта область международного права находится в стадии формирования и проходит путь до окончательного выделения в самостоятельную отрасль права с четкой кодификацией норм и единообразной терминологией.
Источники международного права охраны окружающей среды
Под источником права понимается форма закрепления правовых норм, т.е. в каком типе документа прописаны соглашения (договор, конвенция и др.). К основным международно-правовым источникам в области охраны окружающей среды относятся международные конвенции, договоры, соглашения, резолюции и документы международных организаций в части охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. В целом, систему источников международного права охраны окружающей среды можно представить следующим образом:
• международные обычаи;
• международные концепты;
• экологические стандарты;
• международные договоры.
В международном праве есть две категории документов, различающиеся по силе своего влияния на международное сообщество – образующие так называемое «твердое право» (документы, закрепляющие действующие правовые принципы и нормы, обязательные для исполнения) и «мягкое право» (рекомендательные документы, содержащие необязательные правила, но оказывающие тем не менее большое влияние на международные отношения своим авторитетом).
Международные обычаи – один из основных источников международного «мягкого» права по охране окружающей среды. Начальный этап межгосударственных отношений по поводу окружающей среды характеризовался широким распространением международных обычаев, которые зачастую впоследствии приобретали форму договора между государствами. Так договор по запрету трансграничного загрязнения окружающей среды изначально соблюдался как международный обычай между Канадой и США (дело «Trail Smelter» [13]).
Международные концепты включают в себя декларативные документы и являются нормами «мягкого права» – это декларации, стратегии, резолюции, совместные заявления, ожидающие вступления в силу договоры (Всемирная стратегия охраны природы (1980 г.), Декларация принципов Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (1992 г.), Киотский протокол с 1997 до его вступления в силу в 2005 году и др.), которые не создают четких прав и обязанностей, но сами по себе являются заявлением о намерениях и закладываются в основу будущих международно-правовых договоренностей.
Международные межправительственные организации могут принимать экологические стандарты, которые можно рассматривать в качестве подготовительного этапа в создании нормы права. Исполнительные органы международных организаций по общему правилу обладают компетенцией принимать стандарты. Принятые стандарты могут стать обязательными для государства, если они станут частью международного договора или если государства включат их в свое национальное законодательство.
Международные договоры – основной тип документов «жесткого права», регулирующих отношения стран в сфере охраны окружающей среды. Под международным договором, как следует из ст. 2 Венских конвенций 1969 г. и 1986 г., понимается письменное соглашение, заключенное государствами и другими субъектами международного права. Международный договор может иметь любое название и даже может до сих пор быть заключен в устной форме («джентльменские соглашения» между государствами). На настоящий момент заключено более тысячи многосторонних договоров в области охраны окружающей среды, действуют свыше трех тысяч двусторонних договоров и соглашений.
Система источников международного права охраны окружающей среды
На основе анализа международных источников норм по охране окружающей среды нами была составлена система документов, позволяющая ориентироваться в экологическом законодательстве и раскрывающая историю развития глобальных представлений об ответственности по каждой из природных сред. Ниже представлены основные глобальные системообразующие материалы, приоритетно затрагивающие группы объектов международной охраны окружающей среды, занимающие центральное место в системе международного экологического права:
Воздушна среда:
• 1977 г. Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду;
• 1979 г. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния;
• 1982 г. Всемирная хартия природы;
• 1985 г. Венская конвенция об охране озонового слоя;
• 1987 г. Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой;
• 1985 г. Венская конвенция об охране озонового слоя;
• 1987 г. Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой;
• 1992 г. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию;
• 1992 г. Рамочная конвенция ООН об изменении климата с дополнением:
• 1997 г. Киотский протокол;
• 2015 г. Парижское соглашение.
Недра:
• 1997 г. Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов;
• 2001 г. Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения освоения и охраны недр.
Почва, земельные ресурсы:
• 1959 г. Договор об Антарктике;
• 1972 г. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия;
• 1989 г. Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базельская конвенция);
• 1992 г. Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий;
• 1977 г. План действий по борьбе опустыниванием;
• 1994 г. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием;
• 2001 г. Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях.
Биоразнообразие:
• 1946 г. Международная конвенция по регулированию китобойного промысла;
• 1972 г. Конвенция о сохранении антарктических тюленей;
• 1973 г. Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой уничтожения;
• 1973 г. Соглашение о сохранении белых медведей;
• 1977 г. Конвенция о рыболовстве в Северо-Западной части Атлантического океана;
• 1979 г. Конвенция об охране мигрирующих видов животных (Боннская конвенция);
• 1980 г. Конвенция о сохранении живых ресурсов Антарктики;
• 1982 г. Конвенция о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря;
• 1992 г. Конвенция о биологическом разнообразии;
• 1998 г. Соглашение о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства.
Водная среда:
• 1971 г. Конвенция о водно-болотных угодьях;
• 1958 г. Женевская конвенция по морскому праву;
• 1972 г. Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов;
• 1971 г. Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция);
• 1972 г. Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондонская конвенция);
• 1982 г. Конвенция по морскому праву;
• 1992 г. Конвенция ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер;
• 1992 г. Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (Хельсинкская конвенция;
• 1992 г. Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бухарестская конвенция).
Космос:
• 1963 г. Декларация правовых принципов деятельности государств по использованию космического пространства;
• 1967 г. Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела;
• 1971 г. Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическим объектам.
Трудности в соблюдении международных природоохранных норм
Необходимость совместного решения международных проблем сподвигла государства к сотрудничеству. При этом разнородность систем государственного управления и правовых концептов привела к слабой согласованности совместных действий в правовом поле. Эффективность в решении глобальных экологических проблем пока оставляет желать лучшего: природоохранные структуры разобщены, структура ООН запутана, их деятельность асинхронна и малопонятна неспециалистам.
На основании анализа документов по международно-правовой охране окружающей среды можно сделать вывод о том, что эта область международного права находится в стадии уточнения терминологии и кодификации «мягкого права», так как на данный момент подавляющее количество общепризнанных международных природоохранных документов содержат рекомендательные нормы, не содержащие конкретных количественно выраженных обязательств для договаривающихся сторон, а также сроков исполнения и ответственности за их неисполнение. В «мягком праве» каждая сторона вольна трактовать декларации, исходя из собственных соображений, а поскольку неисполнение экологических рекомендаций не несет никаких санкций, то рассчитывать на то, что все государства в одинаковой степени будут стремиться к сохранению природы не приходится, поскольку даже те субъекты, которые декларируют природоохранные цели, могут в любой момент от них отказаться [14].
Другой особенностью международного экоправа является то, что его нормы рассредоточены между большим количеством документов, относящихся к регулированию разнообразных природных сред и объектов. Один и тот же объект охраны может регулироваться нормами из нескольких глобальных и локальных документов, логически не связанных между собой. Терминология природоохранных норм не имеет единой системы, противоречива, и каждый объект права может выступать как отдельный компонент охраны, так и как часть системы охранных мероприятий, что порождает пересечение зон ответственности или правильнее сказать безответственности. На карте существующих экологических задач человечества остается множество «белых пятен», не кодифицированных в международном праве. Претворение в жизнь уже имеющихся договорных обязательств государствами осложняется с одной стороны запутанностью и несистемностью эконорм, а с другой – сложно сдерживаемым приоритетом экономической и геополитической эффективности в противовес будущей экологической стабильности.
Общий вектор экологической направленности заявляется повсеместно, но зачастую сиюминутные экономические интересы сторон выходят на первый план, вынося решение задач охраны окружающей среды за скобки и перекладывая экологические риски на будущие поколения. Государства и граждане по всему миру имеют сильно различающееся экологическое правосознание, именно поэтому сегодня мы видим наивысший приоритет в образовательной и просветительной деятельности по вопросам текущей экологической ситуации и надвигающихся угроз, с которыми нам придется столкнутся в обозримом будущем. Именно рост экологического правосознания на всех уровнях государственного и международного управления способен привести к тому, что каждое государство будет не только номинально декларировать экологические устремления, но и делом участвовать в формировании и реализации Нового экологического миропорядка в рамках международной повестки.
Литература
1. Montanarella L., Panagos P. Soil Data Needs for Sustainable Agriculture 2018. // In: Ginzky H., Dooley E., Heuser I., Kasimbazi E., Markus T., Qin T. (eds) International Yearbook of Soil Law and Policy 2017. International Yearbook of Soil Law and Policy, vol 2017. Springer, Cham.
2. Вернадский В. И. Несколько слов о ноосфере // Успехи современной биологии. 1944. №. 18. Вып. 2. с. 113–120.
3. Verzijl J. H. W. International Law in Historical Perspective, Vol. 4, 1971. – p. 232.
4. Convention for the Protection of Birds Useful to Agriculture, Mar 19, 1902, URL: http://ecolex.org/details/treaty/conven ... re-000067/
5. Декларация Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, XXI пленарное заседание, Стокгольм, 1972 г.
6. Yearbook of International Organizations, Union of International Associations, URL: http://uia.org/ybio/
7. Устав Организации Объединенных Наций, URL: http://un.org/ru/charter-united-nations/index.html
8. Judgment of International Court of Justice, 25 September 1997: Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), URL: http://icj-cij.org/en/case/92/judgments
9. Judgment of International Court of Justice, 2 February 2018: Maritime Delimitation in the Caribbean Sea and the Pacific Ocean (Costa Rica / Nicaragua), URL: http://icj-cij.org/en/case/157/judgments
10. Нурмухаметова Э.Ф. Международный экологический правопорядок и экологические права человека. М.: Едиториал УРСС, 2004.
11. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018).
12. National Environmental Policy Act, United States, 1969
13. Trail smelter case (United States, Canada),
URL: http://legal.un.org/riaa/cases/vol_III/1905-1982.pdf
14. Долгинова В. А., Рыбальский Н. Н. Обзор норм международного права по охране окружающей среды // Человек и природа. Материалы XXVIII Международной междисциплинарной конференции Проблемы глобализирующегося мира / под ред. Ковалевой Н.О., Костовска С.К., Некрич А.С., Салимгареевой О.А. – М.: 2018. – c. 23–26.
Код: Выделить всё
Долгинова В. А., Рыбальский Н. Н. Особенности международной правовой охраны окружающей среды // Использование и охрана природных ресурсов в России. — 2019. — № 1. — С. 99–106.International law of environmental protection specifications
V.A. Dolginova, N.N. Rybalskiy
Faculty of Soil Science Lomonosov Moscow State University
V.A. Dolginova, N.N. Rybalskiy
Faculty of Soil Science Lomonosov Moscow State University
The article provides the aspects of the formation of an international environmental law. Studied international environmental organizations and analyzed their activities. Made a review of the UN system and other international legal institutions related to environmental protection. Highlighted the features of the conceptual framework in the international environmental law. Analyzed the legal sources of international econorms and highlighted core ecolaw documents. Provided the main features of the international ecolaw, which obstruct the creation of an effective New World Eco-Order.
Keywords: ecology, legislation, law, protection of nature, environment, natural environment, environmental organizations, UN, environmental law, ecolaw, econorm, soft law, hard law, eco order.